Introduction : Un moment charnière pour le secteur parapublic sénégalais

Le Sénégal traverse aujourd'hui une période que l'on peut qualifier, sans excès, de moment charnière pour la gouvernance de son secteur parapublic. En mars 2026, le Premier ministre Ousmane Sonko annonçait un ambitieux plan de rationalisation prévoyant la suppression de dix-neuf entités publiques et le repositionnement de dix autres, pour une économie budgétaire cumulée estimée à plus de 55 milliards de FCFA sur trois ans. Cette dynamique de réforme structurelle, bien que nécessaire et courageuse, ne saurait suffire si elle n'est pas accompagnée d'une transformation profonde des pratiques de gouvernance au sein des entités maintenues.

C'est précisément dans ce contexte qu'il convient de s'interroger sur les leviers opérationnels permettant d'améliorer durablement la relation entre l'État actionnaire sénégalais et ses entreprises publiques. À cet égard, l'expérience de la Côte d'Ivoire mérite une attention particulière. La Charte des relations entre les entreprises publiques et la Direction Générale du Portefeuille de l'État (DGPE), publiée par le Ministère du Budget et du Portefeuille de l'État ivoirien, constitue un modèle opérationnel élaboré et directement transposable, sous réserve d'adaptations contextuelles, au secteur parapublic sénégalais.

Le présent article analyse les conditions et les modalités d'une telle transposition, en tenant compte du cadre juridique propre au Sénégal, des défis actuels de gouvernance, et des standards internationaux — notamment les Lignes directrices révisées de l'OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, adoptées en mai 2024.

I. La Charte ivoirienne : un modèle de maturité actionnariale

Une philosophie claire : l'État actionnaire actif

La charte ivoirienne repose sur un principe fondamental que les Lignes directrices de l'OCDE ont érigé en standard international : l'État doit se comporter en actionnaire éclairé et actif, non en tuteur administratif passif. Elle organise à cette fin un dialogue stratégique continu et permanent entre la DGPE et les entreprises publiques, structuré autour de trois piliers complémentaires qui, ensemble, forment un dispositif d'une cohérence remarquable.

Le premier de ces piliers est la gouvernance des organes internes. Le Conseil d'Administration doit valider un plan stratégique pluriannuel actualisé chaque année, examiner le budget en fin d'exercice et justifier avec précision les écarts constatés par rapport aux prévisions. Des comités spécialisés — notamment le Comité d'Audit et de Gestion des Risques, se réunissant au minimum quatre fois par an — préparent techniquement les décisions du Conseil sans jamais se substituer à lui dans l'exercice du pouvoir décisionnel.

Le deuxième pilier est le reporting trimestriel structuré. Chaque entreprise transmet à la DGPE un tableau de bord d'indicateurs financiers et opérationnels, définis en concertation entre les deux parties, permettant un suivi continu et objectif de la performance. Ce dispositif rompt avec la logique de l'information ponctuelle et souvent partielle qui caractérise les systèmes de tutelle traditionnels.

Le troisième pilier est le dialogue périodique formalisé. Un calendrier annuel co-validé entre la DGPE et chaque entreprise, des réunions de bilan régulières, et une réunion annuelle avec le Ministre sur la gouvernance et les perspectives stratégiques de chaque entité constituent le socle de ce dialogue. Ce n'est plus l'entreprise publique qui subit un contrôle, mais deux parties qui s'engagent mutuellement dans une démarche de performance partagée.

Des règles procédurales structurantes

Au-delà de ces trois piliers, la charte ivoirienne établit des règles de fonctionnement précises et contraignantes qui donnent au dispositif toute sa crédibilité opérationnelle. Elle impose un délai minimal de quinze jours ouvrables pour la transmission des documents préparatoires aux administrateurs, la rédaction obligatoire de procès-verbaux systématiquement transmis à la DGPE, et la possibilité pour les administrateurs représentant l'État de demander le report d'un point à l'ordre du jour si ce délai n'est pas respecté. Ces garde-fous procéduraux sont essentiels pour prévenir les décisions précipitées et les déficits d'information qui ont longtemps miné la crédibilité des conseils d'administration des entreprises publiques africaines.

II. Le cadre sénégalais : des fondations solides, des lacunes opérationnelles

Un arsenal juridique récent et ambitieux

Le Sénégal dispose depuis 2022 d'un cadre juridique rénové avec la loi d'orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic. Ce texte fondateur, inspiré à la fois de la Doctrine de gestion du portefeuille de l'État sénégalais et des standards de l'OCDE, a élargi le périmètre du secteur parapublic et renforcé significativement les exigences de gouvernance. Il prévoit notamment un Comité de Suivi du Secteur Parapublic et une Commission d'Évaluation des Agences d'Exécution — deux organes dont le Premier ministre a récemment rappelé l'importance en demandant qu'ils soient dotés de ressources budgétaires adéquates pour leur fonctionnement optimal.

La loi sénégalaise s'applique à un univers plus vaste et plus hétérogène que son équivalent ivoirien : établissements publics, agences d'exécution, fonds, délégations générales, offices, hautes autorités, et sociétés publiques à vocation commerciale. Cette diversité est à la fois une richesse institutionnelle et une complexité de gouvernance qui appelle des solutions différenciées.

Un déficit de doctrine opérationnelle

Malgré ces avancées législatives réelles, le Sénégal ne dispose pas encore d'un instrument opérationnel équivalent à la charte ivoirienne, c'est-à-dire d'un document formalisant les pratiques concrètes du dialogue entre l'État actionnaire — représenté en l'espèce par la Direction Générale du Secteur Parapublic au sein du Ministère des Finances et du Budget — et les entités sous sa tutelle. Les textes existent, les organes sont créés, mais les pratiques demeurent insuffisamment codifiées et les comportements encore trop marqués par la culture de la tutelle administrative. C'est précisément ce vide que la transposition inspirée de la charte ivoirienne permettrait de combler.

III. Propositions pour une charte sénégalaise adaptée

Différencier selon la nature des entités

La première adaptation majeure consiste à élaborer non pas une charte unique mais deux référentiels distincts, reflétant la dualité fondamentale du secteur parapublic sénégalais. Pour les sociétés publiques à vocation commerciale — sociétés d'État, sociétés nationales, sociétés à participation publique majoritaire — la charte ivoirienne est transposable quasi intégralement, avec son plan stratégique pluriannuel, ses comités d'audit, son reporting d'indicateurs financiers et son dialogue stratégique formalisé. Pour les organismes publics — établissements publics, agences, fonds — la logique de performance doit être adaptée à une finalité de service public : les indicateurs ne seront pas principalement financiers, mais d'impact, mesurant le taux d'exécution des programmes, la qualité des services rendus et l'efficience des dépenses publiques.

Cinq mesures prioritaires

La première mesure consiste à formaliser le plan stratégique pluriannuel pour toutes les entités du secteur parapublic. Chaque entité devrait soumettre annuellement à son organe délibérant et à la Direction Générale du Secteur Parapublic un plan stratégique actualisé sur trois ans, comprenant une analyse de positionnement, des projections financières et un plan d'affaires argumenté. Ce plan serait examiné en deux temps : un débat d'orientation arrêtant les grands choix stratégiques, puis une validation formelle du plan détaillé, conformément au modèle ivoirien.

La deuxième mesure porte sur l'institution d'un reporting trimestriel standardisé. La Direction Générale du Secteur Parapublic devrait définir, en concertation avec chaque catégorie d'entité, un tableau de bord de ratios et d'indicateurs clés transmis trimestriellement. Pour les sociétés commerciales, ces indicateurs porteront sur le chiffre d'affaires, l'EBITDA, le taux d'endettement et le taux d'exécution budgétaire. Pour les organismes publics, ils couvriront le taux de réalisation des programmes, la qualité de service mesurée et l'efficience des ressources affectées.

La troisième mesure vise à renforcer les comités spécialisés. Le Comité d'Audit et de Gestion des Risques, prévu par le droit OHADA et recommandé par les meilleures pratiques internationales, devrait être rendu obligatoire pour toutes les entités du secteur parapublic dépassant un seuil de ressources budgétaires à définir par décret. Sa composition, ses attributions précises et sa fréquence minimale de réunion — au moins quatre fois par an — devraient être consacrées dans un texte réglementaire dédié.

La quatrième mesure est l'établissement d'un calendrier annuel de dialogue stratégique. À l'instar du calendrier indicatif annexé à la charte ivoirienne, la Direction Générale du Secteur Parapublic devrait co-valider en début d'exercice avec chaque entité le calendrier des échanges de l'année : réunion de présentation du plan stratégique, revues budgétaires semestrielles, et réunion annuelle de gouvernance avec le Ministre des Finances et du Budget. Ce calendrier transforme le dialogue en obligation partagée, non en initiative unilatérale de contrôle.

La cinquième mesure, la plus simple mais souvent la plus efficace, est la désignation de correspondants dédiés au sein de chaque direction générale d'entité parapublique. Ces correspondants seraient les points de contact principaux et permanents avec les équipes de la Direction Générale du Secteur Parapublic. Cette disposition, présente dans la charte ivoirienne, fluidifie considérablement les échanges au quotidien et clarifie les responsabilités en matière de transmission d'informations.

Trois adaptations spécifiques au contexte sénégalais

Au-delà de la transposition du modèle ivoirien, la charte sénégalaise devrait intégrer trois dimensions qui lui sont propres. La première est la maîtrise des rémunérations. Le gouvernement sénégalais a fait de l'harmonisation des grilles salariales une priorité absolue dans sa démarche de rationalisation. La charte devrait prévoir que tout projet de révision salariale significatif soit soumis à l'avis préalable de la Direction Générale du Secteur Parapublic avant toute décision du Conseil d'Administration, mettant fin à la pratique des augmentations unilatérales qui ont contribué à la dérive des charges dans certaines entités.

La deuxième adaptation spécifique est la promotion d'une gouvernance inclusive. Le Sénégal pourrait aller plus loin que le modèle ivoirien en intégrant des objectifs mesurables de représentation des femmes dans les organes de gouvernance, ainsi qu'une sensibilité aux enjeux de la jeunesse sénégalaise dans la composition et les travaux des comités spécialisés. Ces dispositions traduiraient en actes concrets l'ambition affichée de bâtir un État développemental au service de tous.

La troisième adaptation est l'intégration d'une dimension de durabilité et d'impact développemental. En cohérence avec les Lignes directrices révisées de l'OCDE 2024, qui consacrent pour la première fois un chapitre entier aux enjeux environnementaux et sociaux dans les entreprises publiques, la charte sénégalaise devrait prévoir des indicateurs ESG (Environnement, Social, Gouvernance) dans les tableaux de bord des entités opérant dans les secteurs stratégiques que sont l'énergie, l'eau, les transports et l'agriculture.

IV. Les conditions de succès de la réforme

L'expérience comparée des réformes de gouvernance des entreprises publiques en Afrique enseigne une leçon constante : les textes les mieux rédigés ne produisent d'effets durables qu'à trois conditions cumulatives.

La première est une volonté politique soutenue et constante. L'efficacité d'une charte de gouvernance dépend moins de sa sophistication juridique que de la constance de son application dans la durée. La Direction Générale du Secteur Parapublic doit disposer de l'autorité institutionnelle et des ressources humaines qualifiées nécessaires pour exiger des entités le respect des délais de transmission, la qualité des reportings et la tenue régulière des comités. Le signal politique fort donné par le Premier ministre sénégalais en mars 2026 constitue une fenêtre d'opportunité précieuse qu'il serait dommage de laisser se refermer.

La deuxième condition est un renforcement substantiel des capacités. La mise en œuvre d'une charte de ce type nécessite d'élever les compétences au sein des directions générales des entités parapubliques, notamment en matière de planification stratégique, de contrôle de gestion et de reporting financier. Des programmes de formation ciblés, associant le Ministère des Finances, les associations professionnelles des dirigeants d'entreprises publiques et des partenaires techniques internationaux, devraient accompagner chaque étape du déploiement de la charte.

La troisième condition est une mise en œuvre progressive et différenciée. Il serait contre-productif — et très probablement voué à l'échec — d'imposer simultanément l'ensemble du dispositif à la totalité des entités parapubliques sénégalaises. Une approche en trois phases est recommandée : dans un premier temps, appliquer la charte aux grandes sociétés publiques à vocation commerciale qui disposent déjà des structures de gestion requises ; dans un deuxième temps, l'étendre aux établissements publics les plus importants en termes de budget et d'impact ; dans un troisième temps, adapter et déployer le référentiel aux agences d'exécution, en concertation étroite avec les tutelles techniques concernées.

Conclusion

La Charte ivoirienne des relations entre les entreprises publiques et la DGPE n'est pas un simple document administratif parmi d'autres. C'est l'expression d'une conception résolument moderne et professionnalisée de l'actionnariat public, en rupture franche avec la logique de tutelle bureaucratique héritée des premières décennies postindépendance. Elle traduit l'ambition de faire des entreprises publiques non plus des instruments de rente ou de gestion clientéliste, mais de véritables leviers de développement économique et social au service des populations.

Le Sénégal, fort de la loi d'orientation de 2022 et de la dynamique ambitieuse de rationalisation engagée en 2026, dispose de toutes les conditions institutionnelles, juridiques et politiques pour franchir cette même étape. L'adoption d'une charte sénégalaise de gouvernance du secteur parapublic, librement inspirée du modèle ivoirien et solidement ancrée dans les standards révisés de l'OCDE, constituerait un signal fort adressé aux partenaires techniques et financiers, aux investisseurs privés et, surtout, aux citoyens sénégalais, qui sont les premiers bénéficiaires d'un secteur parapublic performant, transparent et réellement orienté vers l'intérêt général.

L'heure n'est plus aux diagnostics. Elle est à l'action.