LE SECTEUR PARAPUBLIC AFRICAIN : ACTEUR DU DÉVELOPPEMENT OU POIDS MORT DE L'ÉTAT ?

Les entreprises et établissements publics africains occupent une place considérable dans les économies du continent : ils emploient des centaines de milliers de fonctionnaires et agents, gèrent des actifs représentant des milliards de dollars, et interviennent dans des secteurs stratégiques allant de l'énergie à l'eau, des transports aux télécommunications. Pourtant, leur réputation oscille entre deux extrêmes également réducteurs : celle de leviers essentiels du développement, et celle de gouffres financiers chroniques. Cette tribune propose une lecture plus nuancée et plus exigeante.

I.  Un secteur aux multiples visages

Le secteur parapublic africain n'est pas un bloc homogène. Il englobe des réalités très différentes : des entreprises publiques commerciales qui opèrent dans des marchés concurrentiels et qui, dans les meilleurs cas, dégagent des bénéfices et versent des dividendes à l'État actionnaire ; des établissements publics à caractère industriel et commercial qui fournissent des services à tarifs réglementés dans des secteurs à monopole naturel eau, électricité, transports ferroviaires ; des agences publiques dédiées à la mise en œuvre de politiques sectorielles spécifiques, sans vocation commerciale ; et des structures de financement du développement, banques et fonds publics, chargées de mobiliser et d'orienter des ressources vers des secteurs prioritaires.

Cette diversité appelle une diversité de grilles d'évaluation. Juger une agence d'exécution sur ses résultats financiers n'a guère de sens ce qui compte, c'est l'efficacité de sa mission de service public. À l'inverse, une entreprise publique commerciale doit être tenue à des exigences de performance économique comparables à celles du secteur privé, sous peine de distorsion de concurrence et de dilapidation des ressources publiques. La confusion entre ces registres est l'une des sources principales du mauvais gouvernement du secteur parapublic en Afrique.

Mon expérience à la tête de deux établissements publics sénégalais l'OFOR et l'ONAS m'a permis de toucher du doigt cette réalité dans toute sa complexité. L'ONAS n'est pas une entreprise commerciale ; c'est un opérateur de service public dont la mission collecter, transporter et traiter les eaux usées et les eaux pluviales a une valeur sociale et environnementale qui ne se réduit pas à un bilan comptable. Mais cette mission de service public ne dispense pas l'organisation de la rigueur de gestion, de la transparence financière et de l'efficacité opérationnelle. Les deux exigences coexistent et les réconcilier est précisément le travail du manager public.

II.  Le diagnostic : pourquoi tant d'échecs ?

Des mandats flous et des objectifs multiples

La première cause des difficultés du secteur parapublic africain est la confusion des mandats. Les entreprises et établissements publics africains sont souvent chargés de poursuivre simultanément des objectifs contradictoires : assurer la rentabilité financière tout en maintenant des tarifs sociaux, développer des investissements lourds sans accès aux marchés de capitaux, employer en priorité des ressortissants locaux indépendamment de leurs qualifications, et financer des activités sans rapport avec leur mission première à la demande de tutelles politiques. Ces injonctions contradictoires placent les dirigeants dans une situation impossible, et rendent inévitables les résultats décevants.

La solution n'est pas de libérer les entreprises publiques de toute contrainte de politique publique c'est légitime que l'État actionnaire oriente leurs choix stratégiques. La solution est de définir des mandats clairs, de quantifier les coûts des obligations de service public et de les compenser explicitement, et de distinguer ce qui relève de la performance commerciale de ce qui relève de la mission sociale. Ce travail de clarification des mandats est la condition préalable à toute réforme sérieuse du secteur parapublic.

La gouvernance défaillante des conseils d'administration

La deuxième cause est la faiblesse de la gouvernance des organes dirigeants. Dans la plupart des pays africains, les conseils d'administration des entreprises et établissements publics sont composés de représentants de l'État dont la légitimité est politique plutôt que technique, qui n'ont pas nécessairement l'expertise sectorielle pour comprendre les enjeux stratégiques, et dont la durée de mandat est trop courte pour accumuler une connaissance approfondie de l'organisation. Ces conseils peinent à jouer leur rôle de surveillance et d'orientation stratégique ils entérinent les propositions de la direction générale ou servent de relais aux demandes de l'actionnaire, sans exercer le jugement indépendant qui est leur mission.

III.  Les conditions d'un secteur parapublic performant

Les comparaisons internationales montrent qu'un secteur parapublic peut être un puissant acteur du développement, à condition que certaines conditions soient réunies. La Corée du Sud, Singapour, ou encore le Maroc ont su construire des entreprises publiques performantes, capables de rivaliser avec les meilleures entreprises privées dans leurs secteurs et de contribuer significativement à la croissance économique nationale.

Ces expériences réussies partagent plusieurs caractéristiques. D'abord, une séparation claire entre la fonction d'actionnaire exercée par un organisme dédié, distinct des ministères sectoriels et la fonction de régulateur ou de commanditaire de service public. Cette séparation réduit les conflits d'intérêt et permet à chaque acteur de jouer son rôle correctement. Ensuite, des contrats de performance qui définissent des objectifs mesurables et des mécanismes de rémunération des dirigeants liés aux résultats. Enfin, une politique active de formation et de développement des compétences managériales au sein du secteur parapublic.

IV.  Le rôle spécifique des agences publiques

Un modèle organisationnel en expansion

Depuis les années 1990, les États africains ont massivement créé des agences publiques pour mettre en œuvre leurs politiques de développement agences de promotion de l'investissement, agences d'électrification rurale, agences de développement agricole, agences de gestion des aides sociales, et bien d'autres. Ce mouvement s'est accéléré avec les programmes d'ajustement structurel, qui ont encouragé la séparation entre la définition des politiques restée dans les ministères et leur mise en œuvre confiée à des structures plus souples et plus proches du terrain.

Le modèle agence présente des avantages réels : il permet de recruter des profils techniques spécialisés que les grilles salariales de la fonction publique classique ne permettent pas d'attirer, de mettre en place des modes de fonctionnement plus agiles, et de focaliser l'action sur des résultats mesurables dans un domaine précis. Mais il comporte aussi des risques : fragmentation de l'action publique, contournement des procédures de passation de marchés publics, accumulation de structures parallèles qui doublonnent avec les ministères, et dilution de la redevabilité politique.

Mon expérience à l'APIX-SA l'agence sénégalaise de promotion des investissements illustre bien ces tensions. L'APIX est un modèle reconnu sur le continent pour son efficacité dans la promotion de l'investissement étranger et l'amélioration du climat des affaires. Mais cette efficacité a supposé une discipline de gouvernance rigoureuse : un conseil d'administration actif, des indicateurs de performance clairs, une culture de transparence et d'imputabilité. Sans cette gouvernance, le modèle agence peut rapidement devenir une source de dérives.

La question centrale n'est donc pas de savoir si le modèle agence est bon ou mauvais c'est une question de gouvernance. Une agence bien gouvernée, dotée d'un mandat clair, d'objectifs mesurables et de mécanismes de redevabilité effectifs, peut être un puissant levier du développement. Une agence mal gouvernée, créée pour des raisons politiques sans réflexion sur sa valeur ajoutée, sera inévitablement un poids mort. Ce qui fait la différence, c'est la qualité de la conception institutionnelle et la rigueur de la mise en œuvre.

La question du contrôle et de la redevabilité

L'un des défis les plus persistants du secteur parapublic africain est l'organisation d'un contrôle effectif sans tomber dans la bureaucratie paralysante. Les corps de contrôle Inspections générales d'État, Cours des comptes, Commissions parlementaires jouent un rôle irremplaçable dans la redevabilité des entités parapubliques. Mais leur efficacité dépend de leur capacité technique à analyser des organisations souvent complexes, de leur indépendance vis-à-vis des tutelles politiques, et de la suite donnée à leurs rapports. Dans trop de pays africains, les rapports d'audit et d'inspection sont produits mais ne donnent pas lieu à des conséquences concrètes ce qui envoie un signal désastreux sur le sérieux des exigences de redevabilité.

La transparence volontaire publication annuelle des comptes, des contrats significatifs, des résultats par rapport aux objectifs est un complément indispensable au contrôle institutionnel. Elle mobilise la pression citoyenne, médiatique et de la société civile comme mécanismes additionnels de redevabilité. Plusieurs pays africains ont fait des progrès significatifs dans ce domaine le Sénégal, avec son système SIGFIP de suivi de l'exécution budgétaire, ou le Rwanda, avec ses revues annuelles de performance des institutions publiques mais ces avancées restent fragiles et inégalement appliquées au secteur parapublic.

V.  Vers une doctrine africaine du management parapublic

L'Afrique a besoin d'une doctrine propre du management parapublic non pas une copie des modèles anglo-saxons de New Public Management, qui ont montré leurs limites y compris dans les pays développés, mais un ensemble de principes adaptés aux réalités africaines : la faiblesse des marchés de capitaux, la pression des demandes sociales non satisfaites, les contraintes de gouvernance politique, et les énormes besoins d'investissement dans les infrastructures et les services de base.

Cette doctrine africaine du management parapublic existe en germe dans les expériences réussies du continent Maroc, Éthiopie, Rwanda, Sénégal, Côte d'Ivoire, pour n'en citer que quelques-uns. Elle mérite d'être documentée, théorisée et enseignée dans les institutions de formation des managers publics africains. C'est précisément l'ambition de mes deux ouvrages sur la gouvernance parapublique africaine non pas proposer une théorie abstraite, mais distiller en principes actionnables les leçons de trente ans de pratique institutionnelle.

La doctrine africaine du management parapublic doit aussi intégrer la dimension régionale et panafricaine. Le continent compte de nombreuses entreprises et institutions parapubliques à vocation régionale la Banque africaine de développement, le Fonds africain de développement, la Compagnie africaine de réassurance, les banques de développement communautaires de la CEDEAO, de l'UEMOA, de la SADC. Ces institutions sont à la fois des acteurs du développement continental et des vitrines de la capacité africaine à gérer des organisations complexes. Leur performance ou leur faiblesse envoie un signal puissant sur la maturité institutionnelle de l'Afrique dans son ensemble. Elles méritent une attention particulière dans toute doctrine africaine du management parapublic.

Les dirigeants du secteur parapublic africain directeurs généraux, administrateurs, directeurs techniques méritent une formation qui reconnaisse la spécificité de leur fonction. Gérer une entreprise publique ou un établissement public africain, ce n'est pas gérer une entreprise privée avec quelques contraintes supplémentaires. C'est exercer une responsabilité publique dans un contexte où les enjeux sociaux, politiques et économiques sont intimement liés, et où la frontière entre la décision technique et la décision politique est souvent ténue. Cette spécificité doit être au cœur des programmes de formation dédiés au secteur parapublic.

Le secteur parapublic africain n'est ni intrinsèquement un acteur du développement ni intrinsèquement un poids mort. Il est ce que la qualité de sa gouvernance en fait. Les exemples de réussite existent ils prouvent que le modèle est viable. Les exemples d'échec abondent ils prouvent que la bonne intention institutionnelle ne suffit pas sans la rigueur managériale qui la met en œuvre.

Après trente ans passés à diriger, observer et analyser des organisations parapubliques africaines, ma conviction est simple : le problème n'est pas le secteur parapublic lui-même, c'est la faiblesse de l'investissement dans les compétences de ceux qui le dirigent et le gouvernent. Former des managers publics capables d'exercer leur responsabilité avec rigueur, intégrité et vision stratégique est le levier le plus puissant et le plus durable de la réforme du secteur parapublic africain.