Il existe une pathologie silencieuse qui ronge les secteurs parapublics africains depuis des décennies. Elle ne figure dans aucun rapport d’audit, ne déclenche aucune mise en demeure et ne fait l’objet d’aucune délibération de conseil. Pourtant, elle est peut-être la première cause de sous-performance des entreprises publiques du continent : la confiscation de la gouvernance par le droit au détriment de l’action. Le Sénégal, armé depuis 2022 du cadre législatif le plus ambitieux de la sous-région, est aujourd’hui à la croisée des chemins. L’enjeu n’est plus d’enrichir le droit. Il est de le dépasser.

LE RÈGNE DE LA FORME SUR LE FOND

Imaginons une séance ordinaire de conseil d’administration d’une société nationale sénégalaise. Le premier point de l’ordre du jour porte sur l’approbation du procès-verbal de la session précédente. Suit une discussion sur la régularité de la convocation. Puis une question sur le quorum. Lorsqu’on arrive enfin aux résultats financiers du trimestre, il est déjà tard, les esprits sont épuisés, et le directeur général présente ses chiffres sans que personne ne lui demande pourquoi le taux de réalisation du programme pluriannuel plafonne à 38 %. Pas de question, pas de débat, pas de demande d’explication. La session se clôt dans les formes, et chacun repart avec le sentiment du devoir accompli.

Cette scène n’est pas une caricature. Elle est le quotidien de trop d’organes délibérants africains, et elle porte un nom : le syndrome du juridisme. Ce basculement du fond vers la forme, de la performance vers la procédure est la conséquence logique d’un système où les juristes ont historiquement occupé les fonctions clés des organes de pilotage, où l’administrateur tirait sa légitimité de sa maîtrise des textes plutôt que de sa capacité à lire un état financier ou à décrypter une évolution de marché.

Le résultat est paradoxal : les entreprises publiques africaines sont souvent techniquement irréprochables sur le plan formel et profondément déficientes sur le plan opérationnel. Un directeur général qui produit ses états financiers dans les délais mais ne réalise que 40 % de son programme pluriannuel n’est pas tenu pour responsable, car techniquement, il n’a pas failli. L’administrateur qui ose questionner un chiffre d’affaires en chute est rappelé à l’ordre sur la recevabilité de sa question. Les rapports d’activité accumulent les pages mais évitent soigneusement les comparaisons avec les cibles. Les dirigeants ont appris que la survie institutionnelle passe par la conformité formelle et non par les résultats. Voilà l’inversion qui étouffe le secteur parapublic africain.

LA LOI 2022-08 : UNE PROUESSE JURIDIQUE, UN DÉFI OPÉRATIONNEL

Il serait injuste de ne pas reconnaître ce que le Sénégal a accompli. La loi d’orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 constitue, sans conteste, le cadre législatif le plus abouti de la sous-région en matière de gouvernance du secteur parapublic. Elle impose des plans stratégiques pluriannuels, des contrats de performance, des comités spécialisés d’audit et de rémunération, des administrateurs indépendants, un reporting trimestriel de l’organe exécutif et un rapport annuel de performance. Les décrets de 2025 ont renforcé cette architecture : le décret n° 2025-670 précise le fonctionnement des organes délibérants, le décret n° 2025-669 organise le Comité de Suivi du Secteur parapublic, le décret n° 2025-671 fixe les statuts-types des sociétés nationales.

Mais voilà le paradoxe que connaissent tous les réformateurs : plus un cadre juridique est sophistiqué, plus il concentre l’énergie institutionnelle sur sa maîtrise plutôt que sur son application substantielle. La loi prévoit des contrats de performance mais combien d’entités en ont-elles véritablement négocié, signé et évalué un ? Elle impose des comités d’audit — mais combien de ces comités se réunissent effectivement avec un ordre du jour financier, des indicateurs de risque et des recommandations écrites ?

La réalité observable est souvent celle-ci : on crée le comité, on l’inscrit dans le procès-verbal, on coche la case. Le comité se réunit une fois par an, la veille de l’assemblée générale, pour « valider » un rapport que ses membres n’ont pas eu le temps de lire. On signe le contrat de performance, mais personne n’en examine les indicateurs en cours d’année. La loi est respectée dans la forme. La performance, elle, demeure introuvable dans les chiffres. La norme est devenue une fin en soi. Et c’est précisément ce que le législateur voulait éviter.

CE QUE LE DROIT NE PEUT PAS FAIRE

Aucun article de loi n’a jamais renversé un EBITDA négatif. Aucune disposition réglementaire n’a jamais transformé un système de contrôle interne défaillant en outil de pilotage efficace. La performance des entreprises publiques ne dépend pas du nombre d’articles qu’elles doivent respecter, mais de la qualité de leurs décisions, de la rigueur de leur exécution et de la mesure systématique de leurs résultats. Les expériences ivoirienne, marocaine et rwandaise le confirment chaque année : ce qui distingue un portefeuille public performant d’un portefeuille stagnant, ce n’est pas un code de gouvernance plus sophistiqué, c’est une culture de la discipline de gestion des objectifs clairs, des tableaux de bord réels, des revues de performance régulières, et des dirigeants qui répondent de leurs résultats.

Or cette culture, la prédominance du juridisme l’a progressivement asphyxiée. Dans les conseils d’administration dominés par la logique procédurale, certaines questions n’ont tout simplement plus droit de cité : quel est le taux de réalisation de notre contrat de performance par rapport aux cibles de l’année ? Quels sont les trois risques opérationnels majeurs identifiés par l’audit interne ce trimestre ? Où en sommes-nous sur notre plan stratégique pluriannuel, indicateur par indicateur ? Quelle est l’évolution de notre masse salariale rapportée à notre budget ? Ces questions ne sont pas dans la loi. Elles sont dans la culture. Et c’est précisément ce que les administrateurs publics sénégalais doivent aujourd’hui réapprendre à poser.


 

L’ADMINISTRATEUR PUBLIC : DE GARDIEN DU DROIT À ARCHITECTE DE LA PERFORMANCE

L’administrateur public siège au conseil non pas pour garantir la validité formelle des délibérations, mais pour contribuer à la création de valeur de l’entité qu’il représente — valeur économique pour une société publique à vocation commerciale, valeur sociale et d’impact pour un organisme public. Cette distinction fondamentale, le décret n° 2025-670 commence à l’intégrer en imposant des prérequis de compétence aux administrateurs et en prévoyant une formation continue. Ce sont de bonnes intentions. Mais elles n’atteindront leur objet que si le contenu de ces formations place la performance et la stratégie avant la procédure et la conformité.

Lire les chiffres avant les textes.

La première exigence est simple : avant toute session de conseil, l’administrateur doit avoir analysé les états financiers, le tableau de bord opérationnel et le rapport d’exécution budgétaire. Sa première question en séance porte sur les écarts constatés par rapport aux objectifs — non sur la régularité de la convocation.

Challenger le directeur général sur ses résultats.

Le rôle de l’organe délibérant n’est pas de valider les décisions du directeur général, mais de les évaluer. Cela suppose d’exiger des explications sur les sous-performances, d’imposer des plans d’action concrets et de vérifier que les recommandations du comité d’audit produisent des effets.

Faire du comité d’audit un véritable outil de pilotage.

Le comité d’audit prévu par l’article 24 de la loi 2022-08 n’est pas un organe de validation notariale. C’est un outil de détection précoce des risques et de supervision du contrôle interne. Il doit se réunir régulièrement, sur la base d’un programme de travail annuel, et produire des recommandations écrites assorties de délais d’implémentation pas seulement un procès-verbal de présence.

Exiger un contrat de performance véritable.

Le contrat de performance prévu par l’article 41 de la loi n’est pas une formalité administrative. C’est le document fondateur de la relation entre l’État actionnaire et la direction générale : des objectifs précis, des indicateurs mesurables, un calendrier de revues et des conséquences managériales en cas de sous-performance. L’administrateur public doit veiller à ce que ce contrat existe réellement et soit évalué périodiquement.

Porter une vision stratégique, pas seulement une tutelle.

L’administrateur représentant l’État est une interface entre l’État stratège et l’entreprise opératrice. Il doit apporter au débat interne de l’entité sa connaissance des politiques publiques et des enjeux sectoriels et non se limiter au rôle de représentant-contrôleur que la tradition juridique lui a trop longtemps assigné.

CE QUE LE CAP PEUT CHANGER

Le Cercle des Administrateurs Publics est en position idéale pour incarner cette transformation. Concrètement, cela suppose d’abord de réorienter la formation : développer des modules centrés sur la lecture des états financiers, l’analyse des écarts de performance et l’utilisation des tableaux de bord et non sur les seuls textes réglementaires. Cela suppose ensuite de produire un guide de l’administrateur orienté performance, complémentaire au guide juridique prévu par le décret 2025-670, et de promouvoir une charte qui place l’obligation de résultats au même niveau que l’obligation de conformité.

Au niveau des organes délibérants eux-mêmes, quelques changements de pratiques s’imposent, sans attendre aucun texte supplémentaire : fixer un ordre du jour type où les questions de performance précèdent systématiquement les points formels, exiger un tableau de bord d’indicateurs clés annexé à chaque convocation, désigner un rapporteur de performance au sein du comité d’audit. Quant à la Direction Générale du Secteur Parapublic, elle gagnerait à publier un rapport consolidé annuel comparable entre entités et à standardiser un tableau de bord trimestriel différencié selon le type d’organisme comme le fait la DGPE ivoirienne depuis plusieurs années.

 

LE DROIT EST UN PLANCHER, NON UN PLAFOND

La loi d’orientation n° 2022-08 et ses décrets d’application représentent un plancher de qualité  un niveau minimal d’exigences formelles que toute entité du secteur parapublic est tenue de respecter. Mais confondre ce plancher avec un plafond serait une erreur aux conséquences graves. Le Sénégal a fait le plus difficile : bâtir un cadre juridique exemplaire. Il lui reste à accomplir l’essentiel : lui insuffler la vie.

La vraie question que chaque administrateur public doit se poser à la fin de chaque session de conseil n’est pas : « Cette délibération était-elle conforme au règlement ? » Elle est : « Cette entité crée-t-elle réellement de la valeur pour l’État et pour les citoyens sénégalais ? » Cette question n’est pas juridique. Elle est stratégique, financière et politique. Elle est, en définitive, la seule qui compte.

« Le droit sans la performance est une belle cage vide. La performance sans le droit est un risque sans garde-fou. L’administrateur public d’excellence maîtrise les deux  et choisit de servir l’essentiel. »